노동시민사회단체 노인장기요양보험 시행 1년 평가 및 제도개선 요구안

오늘은 노인장기요양보험이 시작된 지 꼭 1년이 되는 날이다. 정부는 노인장기요양보험이 ‘다소간의 우려와 걱정이 있었지만 연착륙’한 것으로 평가하며, 몇몇 수량적 지표를 근거로 스스로를 자화자찬하고 있다. 그러나 우리 노동시민사회단체는 정부의 이러한 인식에 깊은 우려를 표하지 않을 수 없다. 즉 노동시민사회단체가 제도 시행 전에 경고하고 우려했던 문제들이 노인장기요양보험 시행 1년 동안 고스란히 드러났으며, 정부가 제출하고 있는 땜질 식 처방으로는 근본적 문제가 해결 될 수 없음이 명확하기 때문이다. 정부의 정책적 실패로 인하여 노인장기요양보험은 ‘나라가 불효자’를 만드는 제도로 전락하고 있다.

수요공급 정책의 실패

: 요양서비스 질은 뒷전, 불법과 편법의 온상이 된 노인장기요양보험

정부는 요양시설, 재가요양기관, 요양보호사 등 모든 물적, 인적 인프라가 당초 예상과 달리 충분히 공급되었다고 자평하고 있다. 그러나 정부는 당초 요양보호사 필요인력을 5만 명으로 추계했으나 실제는 45만 명이 배출되었고, 1600여개 정도가 필요하다고 추계했던 재가 요양기관은 13000개가 넘게 설립되는 등 과잉공급에 따른 문제는 언급하고 있지 않다. 요양보호사 및 재가요양기관의 7~8배가 넘는 과잉공급은 모두 정부의 수요공급 정책의 실패에 기인한 것이다.

교육기관 난립: 부실교육과 불법자격증, 8배가 넘는 요양보호사 과잉배출로 이어져

최근 불법자격증 문제로 900여명이 넘는 교육원과 교육생이 입건되었고, 이 중 7명은 구속되었다. 이한 불법자격증 문제는 정부 정책의 실패에 기인한 것이다. 제도시행 전 노동시민사회단체는 요양보호사 교육기관 설립 주체를 비영리법인으로 제한하고 지정제로 할 것을 요구했다. 영리를 목적으로 한 교육기관의 난립은 요양보호사 교육의 문제를 야기 시킬 수밖에 없기 때문이다. 그러나 정부는 노동시민사회단체의 의견을 무시했다. 결국 전국에 1000여개 넘는 교육기관이 세워졌고, 교육기관들은 경쟁에서 살아남기 위해 각종 불법, 편법을 동원해 교육생 모집에 열을 올렸다. 그 결과 요양보호사의 교육은 부실해 졌고, 요양보호사는 당초 필요 인력의 8배가 넘는 인원이 배출되어 요양보호사 자격증은 실업자 자격증으로 전락했다.

요양기관 난립: 부당청구, 부정수급 등 보험재정 누수 및 서비스 질 저하로 이어져

요양기관의 난립으로 인한 문제 또한 마찬가지이다. 정부는 영리를 목적으로 한 법인은 물론 개인사업자까지 요양기관 설립을 허용했다. 일정한 시설요건과 요양보호사 3인만 고용하면 누구나 재가요양기관을 설립할 수 있도록 한 것이다. 이로 인해 전국에 13000여개의 재가요양기관이 난립했고, 재가요양기관의 과당경쟁과 영리추구로 인해 각종 불법과 편법이 만연하고 있다. 뿐만 아니라 요양기관의 난립은 정부의 관리감독의 어려움으로 이어져, 요양기관들의 불법, 편법 행위가 더욱 용이하도록 만드는 조건이 되고 있다. 이는 부당청구, 부정수급 등 보험재정 누수로 이어지고 있다. 정부 자료에 따르면 작년 및 올해 요양기관 204개 기관을 조사한 결과 164개 기관에서 부정행위가 적발 되었다. 조사기관의 80%이상이 부정행위를 하고 있는 것이다. 이렇듯 부정한 기관운영이 일반화되어 있음에도 정부의 통제기능은 거의 없다시피 하고 있다. 부정행위의 일반화는 대상자 사례관리 및 요양보호사 교육에 힘쓰며 양질의 서비스를 제공하고 있는 비영리요양기관들의 존립마저 위태롭게 만들고 있다.

요양노동자들의 열악한 노동조건

: 서비스 질 저하 및 제도 불신으로 이어져

공단 인력 부족: 과로로 인한 유산, 입원 및 제도불신으로 이어져

요양기관의 난립으로 인한 문제는 이에 그치지 않는다. 요양기관들이 대상자를 확보하기 위해 마구잡이식으로 인정신청, 재신청 등을 반복하고 있어 인정조사량이 무한정 늘어나고 있다. 인정조사의 폭주로 인하여 공단 요양직원들은 2인 1조로 인정조사를 하여야 함에도 대부분 1인이 인정조사를 하고 있다. 이는 인정조사의 전문성, 객관성에 대한 의문으로 이어져 국민들의 제도적 불신을 초래하고 있다. 또한 공단 요양직원들은 1인 출장 조사로 인하여 성추행 및 신변위협으로 불안에 떨고 있으며, 과중한 업무는 유산 및 입원으로 이어지고 있다. 따라서 대상자에 대한 이용지원은 기대하기 어려운 실정이며 대부분의 이용지원은 재가 민간기관에게 일임되어 있다.

요양보호사 노동권 박탈: 서비스 질 저하 및 저임금 비정규노동자 대량 양산으로 이어져

요양보호사의 경우 상황은 더욱 심각하다. 노인복지법상 요양시설의 경우 노인 2.5명 당 요양보호사 1명을 채용하도록 규정되어 있으나, 실제 근무 시에는 요양보호사 1명이 10명에서 많게는 20명이 넘는 노인을 돌보고 있다. 또한 요양보호사는 요양기관이 직접채용하도록 하고 있음에도, 시립 요양원조차 요양보호사를 파견 등 간접고용으로 고용하고 있다. 이는 요양보호사의 저임금과 요양서비스 질 유지를 위한 교육 및 관리감독의 소홀로 이어지고 있다. 재가요양보호사들은 시급제 노동자로 한 달 60~70만원의 저임금에 시달리고 있으며 각종 성희롱 및 산재에도 무방비로 노출되어 있다. 이처럼 정부가 자랑하는 10만 일자리 창출의 실상은 대량의 저임금 비정규직 요양노동자 양산인 것이다.

또한 요양보호사들은 대상자 유치를 위한 요양기관의 압박과 이용자들의 이해부족으로 인해 노인 케어보다는 보호자의 청소, 빨래 및 김장, 밭일 까지 떠 맞고 있다. 대분의 등급인정자가 신체능력 불균형으로 인해 일상생활 능력이 저하된 것인데, 가사지원을 중심으로 서비스를 지원함에 따라 오히려 대상자들의 잔존 능력을 상실케 하고 있는 실정이다.

높은 비용부담, 부족한 예방서비스

: 요양서비스 이용 장벽 및 증세 악화로 이어져

현재 노인장기요양보험 서비스 이용자는 노인인구의 3.9%이다. 등급판정을 받은 노인 중 약 22%가 요양서비스를 이용하지 못하고 있다. 이는 소득이 전무하다시피 한 노인들에게는 여전히 본인부담금과 비급여 등 요양서비스 이용에 따른 비용 부담이 크다는 것을 의미한다. 정부는 현행법에 명시되어 진작부터 이행했어야 하는 차상위계층 본인부담 50%경감을 주요한 성과인양 자화자찬하고 있다. 그러나 차상위계층은 본인부담금을 50% 경감한다고 하더라도 대상자가 2만명에 불과하며 요양시설 이용 시 비급여를 포함하여 한 달에 35~40만원(보건복지가족부 보도자료 인용) 정도를 부담하여야 한다. 경제위기를 온 몸으로 체감하고 있는 차상위계층에게 한 달 35~40만원의 본인부담금은 여전히 요양시설 이용을 포기하게 만드는 장벽이다. 또한 차상위계층은 무료로 이용할 수 있던 방문목욕이나 방문간병 서비스(지자체 제공)를 노인장기요양보험 실시 이후에는 본인부담금을 내야 이용할 수 있게 되어 요양서비스에 대한 비용부담이 더욱 높아진 실정이다.

또한 여전히 4, 5등급에 해당하는 노인들은 노인복지서비스와 예방서비스에서 대부분 제외되어 있다. 정부는 4등급과 5등급 노인은 복지예방등급으로 분류되어 지방자체단체에 의해 예방적 서비스를 공급받게 될 것이라고 주장하고 있지만 각 지방자치단체마다 구체적이고 체계화된 예방 서비스의 실체의 부재하기 때문에 노인들이 실질적인 서비스 혜택을 받기 어렵다. 따라서 노인들은 증세가 악화되어 등급 내로 진입하여 요양서비스를 이용할 수 있기를 기대하는 상식 밖의 상황이 벌어지고 있다.

제 5의 사회보험? 정부는 없고 시장질서만 난무!

현재 전체 요양기관 중 지자체에서 직접 운영하는 공공요양시설은 2.9%, 공공재가기관은 1%에 불과하다. 나머지는 법인 및 개인 등이 운영하는 민간기관이다. 수익을 목적으로 하는 기관이 시장의 질서를 지배하고 있는 것이다. 시장원리의 핵심은 공급구조의 이윤추구에 있다. 이는 향후 노인장기요양보험제도 전반을 시장화 하는 근거로 자리 잡을 것이며, 정부는 국민이 낸 보험료를 동원하여 이러한 시장이 형성되도록 돕고 있는 것이다.

정부는 여론조사에서 나타난 국민들의 긍정적 반응을 노인장기요양보험의 안정적 정착의 근거로 삼고 있다. 그러나 이는 제도 시행 초기에 없던 제도가 생겨남에 따른 당연한 현상이다. 국민들이 궁극적으로 원하는 것은 인생의 마지막을 요양기관들의 이윤추구의 대상이 되어 요양기관이 필요한 서비스를 소득과 지역에 따라 차별적으로 제공받는 것이 아니다. 지역, 소득의 차이와 상관없이 대상자의 상태에 따라 필요한 서비스를 신뢰할 수 있는 기관에서 제공받을 수 있기를 기대한다. 국민들의 이러한 궁극적 기대가 정부가 만들어 놓은 시장질서 속에서 외면당할 때, 정부는 국민들의 더 큰 분노에 직면할 수밖에 없을 것이다.

땜질 식 처방으로는 근본적 문제를 해결할 수 없다.

상황이 이러함에도 정부는 문제를 축소하고 땜질식 대응으로 일관하고 있다. 정부는 요양보호사 부실교육의 문제를 해결하기 위해 교육기관 지정제 및 자격시험 도입을 이야기하고 있다. 그러나 이미 1000여개가 넘는 교육기관 난립의 문제와 이미 45만명 이상 배출된 요양보호사의 재교육 문제에 대한 대책 없이는 근본적인 해결방안이 될 수 없다. 또한 요양서비스 질 개선을 위해 우수요양기관에는 인센티브를 주겠다고 하고 있으나, 이는 15,000여개에 이르는 요양기관 전체의 서비스 질 개선으로 이어질 수 없다. 따라서 정부는 정부정책의 실패를 인정하고 노인장기요양보험이 제 5의 사회보험으로 제 역할을 할 수 있는 근본적인 제도개선 방안을 마련해야 한다.

따라서 노동시민사회단체는 노인장기요양보험의 제도개선을 위해

다음과 같이 요구한다.

교육기관과 요양기관의 개설 자격 제한하고 공공요양기관을 확대하라!

- 교육기관 및 요양기관의 난립과 과당경쟁, 이로 인한 서비스 질 저하 및 재정누수, 지역간 계층간 불평등 구조를 해결하기 위해서는 기관 개설에 따른 공공적 기준을 도입하여야 한다. 이를 위해 교육기관 및 요양기관의 개설 자격을 지자체 혹은 비영리법인으로 제한해야 하며, 최소한 요양시설은 개인 혹은 영리법인이 개설 할 수 없도록 해야 한다. 또한 공공요양기관을 확대하여 공공부문이 장기요양보험을 선도할 수 있도록 해야 한다. 뿐만 아니라 시설과 인력수급을 지금처럼 민간시장경쟁에 내맡기는 것이 아니라 지역별 계획에 따라 진입통제와 관리를 해야 한다.

시군구에 장기요양센터 도입하라!

현재 노인장기요양보험은 서비스의 계획 수립, 연계, 사례관리, 평가 등의 공공적 사무를 담당할 기관이 전무하다. 따라서 대상자의 필요에 의한 서비스가 아니라 요양기관의 필요에 의한 서비스가 제공되고 있다. 시군구별로 장기요양센터를 설립하여 대상자의 상태에 따른 적절한 서비스 계획 수립, 포괄적인 서비스 제공을 위한 지역사회와 연계, 사례관리 등을 담당할 수 있도록 하여야 한다.

급여 대상 확대하여 경증 노인에게 예방 서비스 제공하라!

노인장기요양보험 제도가 명실상부 전 국민의 요양부담을 줄이기 위한 요양보험으로 자리매김 하기 위해서는 급여대상을 요양등급 5등급으로까지 확대해야 하며, 특히 4등급 또는 5등급의 경증 노인들이 실질적으로 예방과 재활 중심의 서비스를 받을 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 보험재정에 대한 국가 부담을 현행 20%에서 보다 확대해 대상자 확대를 위한 기반을 시급히 마련해야 한다.

국민부담 증가시키는 본인 부담율을 인하하고 비급여 통제 방안 마련하라!

국민부담 증가시키는 본인부담율을 인하하고 국고지원을 확대해야 한다. 자신의 경제적 상황과 상관없이 필요한 경우에는 장기요양서비스를 이용할 수 있도록 차상위 계층의 본인부담을 없애고 법정 본인부담율을 10%이하로 낮출 것을 요구한다. 또한, 본인부담금이 증가하지 않도록 요양시설의 식대 급여화 및 비급여 남발 방지를 위한 제도적 장치를 마련해야 한다.

지자체 및 공단 요양 담당 인력 확대하고 요양기관 관리감독 방안 마련하라!

정부는 신고포상제를 중심으로 요양기관의 불법행위를 막겠다고 하고 있으나, 이는 정부의 책임을 국민들에게 전가하는 것이다. 전체 요양기관에 대한 일상적 관리감독 방안을 마련하고 부당청구와 부당운영에 대한 철저한 관리감독을 위해 지자체 및 공단의 요양담당 인력을 확대하야 한다.

요양기관의 인력기준을 강화하여 서비스 질을 개선하고 요양보호사 실업문제를 해결하라!

요양보호사 1명이 10~20명의 노인을 돌보는 방식으로는 서비스 질을 언급할 수 없다. 최소 근무인력 1명당 3명의 노인을 돌볼 수 있도록 인력기준을 강화해야 한다. 재가요양기관은 현행 요양보호사 3인 이상 채용기준을 최소한 상시근로 5인 이상으로 확대하여 영세요양기관의 난립을 막아야 한다. 또한 요양노동자의 고용형태 및 수에 따라 요양보험수가를 차등지급하여 요양기관 스스로 서비스 인력을 확대할 수 있도록 유도해야 한다. 이를 통해 현재 30만명이 넘는 요양보호사의 실업문제해결 방안을 마련해야 한다.

요양서비스 질 개선을 위해 요양보호사 재교육 방안마련하고 요양보호사 근로조건을 개선하라!

현행 법상 요양보호사에 대한 보수교육은 2년에 8시간으로 되어 있으며 그나마 이를 위한 구체적인 방안이 마련되지 않아 보수교육이 이뤄지지 못하고 있다. 정부는 보수교육 방안을 마련하고, 요양기관에서 일상적으로 요양보호사 교육을 하도록 하여 요양서비스 질을 개선해야 한다. 또한 요양기관에 만연한 요양보호사 파견제도를 철폐하고 요양보호사 직접고용 원칙이 바로설 수 있도록 해야 한다. 재가요양기관의 월급제를 도입하고 요양보호사에게 근로기준법 및 산재법이 제대로 적용될 수 있도록 해야 한다.

2009년 7월 1일

노동시민사회단체 일동(공동주최 단위 이하 연명)

건강권실현을위한보건의료단체연합(건강사회를위한약사회, 건강사회를위한치과의사회, 노동건강연대, 인도주의실천의사협의회, 참의료실현청년한의사회), 건강세상네트워크, 민주노동당, 민주노총 서울본부, 민중복지연대, 병원노동자 희망터, 빈곤사회연대, 사회진보연대, 우리복지시민연합, 이윤보다인간을, 전국공공서비스노동조합, 전국민주노동조합총연맹, 전국불안정노동철폐연대, 전국요양보호사협회, 전국장애인자립생활센터협의회, 전국장애인차별철폐연대, 전국학생행진, 진보신당, 참여연대, 평등사회로 전진하는 활동가연대(준), 한국여성민우회, 사회서비스시장화저지공동대책위원회